Source : Reporterre
De
conseils de défense impénétrables en allocutions télévisées, la gestion
verticale de la crise sanitaire par l’État attise la défiance tandis
que la banalisation de l’état d’urgence sanitaire tend à affaiblir le
pouvoir des députés. Pourtant, des exemples de gestion de crise
démocratique et transparente existent.
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C’est sous les ors du Salon Murat que le « PC Jupiter »
a établi ses quartiers d’hiver. Trop étroit, le bunker présidentiel ne
permettait pas la distanciation physique de rigueur. C’est donc au
rez-de-chaussée de l’Élysée que se tient le Conseil de défense et de
sécurité nationale (CDSN). Installé en mars
2020, celui-ci se réunit désormais avec la régularité hebdomadaire d’un
Conseil des ministres. Ses invités sont triés sur le volet : le chef de
l’État, le Premier ministre, les ministres des Armées, de l’Intérieur,
de la Santé et le directeur général de la santé, Jérôme Salomon, y ont
un rond de serviette. Les autres ministres peuvent être invités à s’y
exprimer, mais leur présence n’est pas systématique. Autour de la table,
vingt à trente spécialistes partagent informations, réflexions et
propositions pour endiguer l’épidémie. Parmi eux, les treize membres du
conseil scientifique, composé de scientifiques, de médecins, d’un
sociologue, d’un anthropologue, d’une responsable de l’organisation ATD-Quart Monde et récemment d’un vétérinaire. Tous sont sous le sceau du secret défense, qui punit jusqu’à sept ans de prison et 100.000 euros d’amende la divulgation de ces échanges. Au terme du Conseil, Emmanuel Macron décrète la stratégie adoptée.
Confinement, couvre-feu, attestation. En moins d’un an, le
vocabulaire du quotidien s’est enrichi d’un lexique autoritaire. Au fil
des allocutions télévisées, les restrictions décidées en Conseil de
défense s’accumulaient au motif légitime de préserver des vies. Opacité
et verticalité semblent être les maître-mots de cette gestion de crise.
Sociologue, Laurence Créton-Cazanave a participé à des recherches « embarquées »
au sein de différentes institutions chargées de gérer les crises entre
2015 et 2018. Elle a observé le travail des acteurs du centre de crise
zonal (préfecture de police) et de la cellule de crise
interministérielle de Beauvau lors de la COP21, de la coupe d’Europe 2016 et des attentats du 13 novembre. « La cellule de crise, par définition, réunit un petit groupe de professionnels. Elle n’est pas faite pour durer un an et demi, observe-t-elle. Cette
crise met le doigt sur notre modèle de gestion de crise, qui est un
modèle d’urgence. Dans l’urgence, on n’a pas le temps d’intégrer les
citoyens. Là, on est sur une crise qui rouvre complètement l’assemblée
convoquée. On ne peut pas gérer le Covid sans lier tout le monde, vu
qu’on a une crise multidomaines, multifactorielle, qui touche le
travail, l’école, la santé… On devrait élargir le nombre de gens qui
gèrent, et ils le réduisent. »
« On assiste à une banalisation des régimes d’exception qui deviennent le fonctionnement normal de nos institutions »
Cette contraction des pouvoirs autour de l’Élysée marginalise
également le rôle du Parlement. Les députés et sénateurs sont déjà
essorés par les discussions en procédure accélérée et la présence
plafonnée à la moitié des effectifs de chaque groupe. Et ils voient en
plus l’Élysée avoir recours aux ordonnances dans des domaines qui
devraient relever de leurs attributions. « On
a l’impression d’être dans un monde parallèle, l’essentiel du pays est
confronté au Covid et à la réponse qu’on y apporte, et rien ne passe par
l’Assemblée nationale, fulmine le député (La France insoumise) de la Somme François Ruffin. Le Premier ministre a annoncé un couvre-feu il a quinze jours, il n’y a pas eu de discussion à l’Assemblée ! Le président réfléchit, mais les représentants de la nation ne sont pas associés à cette réflexion. » Cerise sur le palais Bourbon, l’état d’urgence sanitaire limite davantage ses compétences que l’état d’urgence « classique ». « Dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, le Parlement est appelé à intervenir au bout d’un mois et non douze jours ;
il n’est pas informé de toutes les mesures adoptées au titre de l’état
d’urgence sanitaire alors qu’il l’est quand l’urgence est sécuritaire », explique Marie-Laure Basilien-Gainche, professeure de droit public à l’université Lyon 3.
Le pouvoir conféré par cet état d’urgence est d’autant plus prégnant qu’il est impossible d’en discerner l’horizon : « Un état d’exception doit être limité dans le temps. Or l’état d’urgence a été activé le 23 mars, puis prorogé. Le dispositif de "sortie de l’état d’urgence sanitaire"
a permis l’essentiel des restrictions aux droits et libertés. Puis
l’état d’urgence sanitaire a de nouveau été déclaré en octobre, a été
prorogé une première fois et en passe de l’être à nouveau. » La juriste poursuit :
On assiste à une banalisation des régimes d’exception qui deviennent le fonctionnement normal de nos institutions. »
Afin de veiller au grain sur les libertés et droits fondamentaux, le
groupe de réflexion Génération Libre a répertorié les restrictions
décrétées pendant l’épidémie. « Ce tableau
sert à recenser où en est l’état des restrictions, à s’assurer qu’elles
seront levées lorsque la pandémie se terminera, et à ce qu’il n’y ait
pas un glissement de certaines mesures dans le droit commun », renseigne Vincent Delhomme, chercheur associé au sein du groupe. Un souci du détail issu de l’expérience : « À
la sortie du précédent état d’urgence, nous avons eu le droit au
passage dans le droit commun d’un certain nombre d’exceptions qui ont
été pérennisées. Il faut s’assurer que ça ne soit pas le cas cette fois. »
Selon le chercheur, ce ne sont pas les mesures les plus liberticides
qui vont perdurer, il s’agit donc d’être vigilants sur les plus
discrètes. « C’est notamment le
cas sur les données médicales : les médecins font remonter des données
auprès du gouvernement et les employeurs peuvent être informés que leurs
employés ont le Covid. Cela changerait totalement notre rapport à la
santé. »
« Il n’y a pas d’avantage comparatif très clair entre pays centralisé et décentralisé »
Comparée à ses voisins européens, aux restrictions plus ou moins souples, la France fait figure autoritaire. « Le
pays se caractérise par un haut niveau de centralisation et
d’autoritarisme, avec des décisions extrêmement fortes comparées à nos
voisins allemands, hollandais ou danois. Les décisions et les
contraintes françaises sont beaucoup plus importantes et soudaines »,
analyse Raul Magni-Berton, professeur de sciences politiques à Sciences
Po Grenoble. Le chercheur, qui effectue un travail de comparaison de la
gestion de la crise sanitaire entre les États européens, souligne les
différentes nuances d’états d’urgence : « En
Pologne, on ne déclare pas l’état d’urgence, mais on applique des
mesures strictes qui en sont dignes. Cela dépend beaucoup de la facilité
des constitutions à le déclarer. »
Les pays mus par une gestion décentralisée — à l’instar de la
Belgique ou de l’Allemagne — obtiennent-ils de meilleurs résultats que
la France dans leur gestion de l’épidémie ? Pour le politologue, il est encore trop tôt pour tirer des conclusions : « Il
n’y a pas d’avantage comparatif très clair entre pays centralisé et
décentralisé. Le pays décentralisé permet une gestion plus adaptée aux
circonstances locales. Mais un pays centralisé favorise la coordination
entre les différents territoires. » D’autant que la crise tend à rapprocher ces deux extrêmes. « Pendant
la première vague, les pays décentralisés s’en sortaient mieux.
Maintenant, c’est moins évident. Régulièrement, dans les pays
centralisés, quand il y a beaucoup de morts, que la gestion est
difficile, il y a des protestations pour décentraliser. À l’inverse dans
les pays décentralisés, quand on atteint ces situations difficiles, il y
a des manifestations pour centraliser. »
Pour Raul Magni-Berton, la crise a surtout un effet révélateur des
carences de l’État français, dont le système électoral majoritaire
tranche avec la nécessité de cohésion de ses partenaires européens. La
différence est ainsi institutionnelle : « En
Allemagne, en Hollande ou en Suède, il y a des systèmes électoraux
proportionnels, aucun parti ne peut gouverner seul et la coalition
représente 51 % de la population.
On est obligé de prendre en compte d’autres vues et de choisir des
décisions consensuelles, y compris dans la tempête. En France, il y a
une disproportion extrême et unique dans l’histoire : environ 14 % de votants inscrits ont voté pour l’actuelle coalition au gouvernement, qui a 62 % des sièges. Or l’enjeu central dans une telle crise, c’est que les gens se comportent de manière coordonnée. » Et si le gouvernement est peu représentatif, un « cercle vicieux » se met en place : « quand les gens n’ont pas confiance dans les mesures prises, ils ne les suivent pas ; les paliers sanitaires restrictifs suivants seront alors plus durs, et les gens auront encore moins confiance. »
Grenoble expérimente un comité de liaison citoyen
Comment construire cette adhésion ? « Il n’y a rien dans la littérature sociologique sur comment intégrer les citoyens au sein des cellules de crise »,
constate Laurence Créton-Cazanave. Ou plutôt, pas encore. Une
expérimentation a germé à Grenoble sous la houlette de la mairie
écologiste : celle d’un comité de liaison citoyen dédié au Covid-19.
Une trentaine d’habitants et représentants d’acteurs locaux tirés au
sort se réunissent un samedi par mois avec les représentants de la
ville. Objectif, associer la société civile à la gestion de la crise via
une « convention citoyenne Covid-19 ».
Y sont abordées des questions du quotidien : l’ouverture des marchés
alimentaires, l’isolement et la solitude, la réouverture des commerces,
les vaccins…
Ce dispositif a été imaginé par Pierre-André Juven, nouvel adjoint Europe Écologie — Les Verts (EELV) en charge de la santé, inspiré par les recommandations du Conseil scientifique dans une note révélée en avril par Mediapart et intitulée « L’urgence sociétale, l’inclusion et la participation de la société à la réponse du Covid-19 ». Son auteur, le président du conseil scientifique Jean-François Delfraissy, y spécifiait la nécessité d’une « démocratie sanitaire » pour regagner la confiance des Français. « Les
élus en charge de la gestion de crise au printemps avaient identifié le
fait que, dans une période aussi critique, les décisions sont vite
centralisées », explique l’élu, qui aborde son premier mandat après une carrière de sociologue chargé de recherche au CNRS. Pour lui, un comité de liaison « a
encore plus de sens au niveau local. Ce n’est pas parce qu’on est en
situation de crise que les modalités doivent être suspendues. On a
besoin d’échanger de façon très forte avec les habitants, de voir les
priorités, de mettre les avis en discussion, de construire ensemble une
partie de la gestion de crise ».
Initié en novembre, le comité de liaison a connu trois séances et en
prévoit trois nouvelles. L’expérience semble prometteuse après une
première période de rodage. « Ce dispositif fait apparaître des problèmes et des solutions que les élus n’avaient pas envisagées, relève Laurence Créton-Cazanave, observatrice de ces sessions. Ce
qui est épatant, c’est que les citoyens n’ont pas de problème à
soulever des questions qui leur paraissent importantes. Les gens étaient
très critiques sur le dispositif lors des premières séances. En face,
les élus ont eu une vraie capacité à entendre et à s’ajuster. C’est un
apprentissage par l’équipe municipale, de comment formuler les
questions, comment mettre en place un dispositif qui satisfait tout le
monde. » Pour Pierre-André Juven, « il
y a une infusion de la décision politique par la multiplicité des
réunions citoyennes. À force de lire les comptes-rendus, les élus sont
plus sensibles aux préoccupations des gens et proposent de consulter le
comité citoyen sur tel ou tel point. »
Au Parlement, l’idée d’une intégration de citoyens à la gestion de crise fait des émules. « Je
veux proposer une convention citoyenne sur le coronavirus, qu’on mette
ensemble des commerçants, des soignants, des gens de la culture... et
qu’on ait une discussion sur les réponses apportées, sur ce à quoi on
peut renoncer et ce que nous ne pouvons pas sacrifier »,
déclare François Ruffin. À L’Élysée aussi, l’idée d’une concertation
semble avoir fini par s’installer. Début janvier, le Conseil économique,
social et environnemental (CESE) a tiré au sort trente-cinq
citoyens représentatifs chargés de faire remonter les préoccupations de
l’opinion publique sur la campagne de vaccination. Une ambition qui
laisse beaucoup d’acteurs sceptiques : la convention citoyenne sur le
climat a laissé un souvenir amer des expériences de démocratie
participative du gouvernement. Un premier rapport d’étape doit être
présenté le 23 février. Sera-t-il lu dans les salons du « PC Jupiter » ?